香港科技大学新兴市场研究所博士后研究员安吉拉

摘要： 

• 一带一路倡议已经产生了制度上的反应，东南亚各沿线国家的政策能力得到了提升。
• 东南亚各国的绝大部分努力集中在建立指导和谈判项目的政策框架上，而对于加强项目的管理和监测能力、并向民间社会提供更大的发言权则关注较少。然而，后者对于确保项目的可持续性可能更为重要。
• 一带一路计划的可持续性对中国和沿线国家都有利。因此，中方也应该加强尽职调查，以确保这些项目不会对沿线国家造成不可持续发展的不良后果。

议题

关于中国一带一路倡议(BRI)的许多说法都是两极分化并缺乏经验基础的。最重要的是，这些分析往往忽视了沿线各国机构在一带一路项目中谈判、选择、管理和监测的作用。中国的一带一路倡议为沿线各国提供了一系列与中国接触、吸引中国资金和技术的选择方案。一方面，中国国有企业和银行提供资源，另一方面，沿线各国根据自己的需要和发展框架来使用这些资源。

人们普遍认为，制度的优劣是吸引外国直接投资(FDI)的极为重要的决定因素。对一带一路持批评态度的人士经常指出，如果把矛头对准制度和法治薄弱的发展中国家，一带一路可能会导致腐败加剧以及基础设施建设项目计划不周。实际上，如果没有来自国家和企业的适当治理和监督，一带一路还可能导致环境恶化、不良的健康和社会问题激增。例如，中国已成为全球最大的燃煤电厂融资来源。这不仅将会使这些国家在未来大量依赖化石燃料，还将导致污染物和碳排放量不断增加，而这些排放将损害人口健康，并加剧气候变化。当然，这些投资只能应沿线国家政府的要求或征得沿线国家政府的同意，沿线国家政府的投资优先考虑短期增长目标，并可能受到采矿部门寻租机会的影响。

但是，一带一路倡议是否能成为制度发展的催化剂呢?是否有证据表明，一带一路沿线国家能够通过其机构，通过引入新的制度和政策框架，利用一带一路促进可持续发展和增长？如果积极推进，一带一路将成为一个改善国家商业环境、通过将基础设施和其他投资引导到欠发达地区以平衡发展、为国家引进新技术、以及创造新的就业和知识技能的工具。

最后，这一倡议的发展效益在很大程度上取决于双方主要实施者(政府和企业)的行为和机构。

评估

为调查一带一路建设实施情况，我们先后赴印度尼西亚、马来西亚、缅甸等国进行五次实地调研，采访政策制定者、企业高管和商会领导。采访显示，这三个国家都制定了新的政策框架，旨在利用中国的资本和技术支持各自的发展议程。印度尼西亚和马来西亚也在各自的投资促进或协调机构内设立了专门的中国办事处，缅甸也设立了由昂山素季(Daw Aung Sang Suu Kyi)本人领导的一带一路委员会。一些政府还制定了新的法规或者改进了现有机制，以吸引更多的外国直接投资（FDI）。在如此短的时间内，一带一路又调动了大量国有资本，推动各国提高投资效率，提高足够的制度和政策能力以吸引、管理和监督大型项目。与此同时，在发展促进可持续发展成果并反映全体利益相关方关切的治理体系方面，每个国家仍面临制度性挑战。

印度尼西亚

印度尼西亚的例子展示了沿线各国对一带一路倡议的最积极主动的态度和方式。尽管存在强烈的反华情绪，但维多多(Widodo)总统沿用前任总统的政策并继续争取中长期的中国投资以实现国家发展目标。2014年，他推出了全球海上支点计划(GMF)，该计划在很多方面映照了中国的海上丝绸之路。2017年，他公布了一项计划，要将中国以及随后其他国家的投资引向到印度尼西亚的四个省份：北加里曼丹省(North Kalimantan)，北苏拉威西省(North Sulawesi)，北苏门答腊省(Sumatra)和巴厘岛(Bali)，其目的是增加这些相对欠发达地区的基础设施和外国直接投资，并将它们与印度尼西亚其他地区连接起来，改善陆地和海上连通性。

印度尼西亚政府也开始进行相当大的体制改革。海事协调部的成立是为了监督全球海上支点计划(GMF)的实施，并领导相关双边谈判和项目，与中国国家发展和改革委员会进行内部和外部协调。印尼投资协调委员会(BKPM)新成立的中国办事处，由一名在印尼生活了20多年的中国侨民负责，BKPM向潜在的中国投资者推介印尼，并向现有企业解释所有与投资相关的监管规定。为改善营商环境并加快投资实现的步伐，印尼政府机构实施了多项改革，例如通过谘询越来越多的中国企业升级在线单一提交营业执照申请。

虽然印度尼西亚的政策能力和体制改革最令人印象深刻，然而迄今为止一带一路促成的最大交易都是矿产资源的开采和开发。尽管这些投资提高了能源产能(尽管使用化石燃料)，增加了附加值出口，但最近的一份报告显示，地方和高层政界人士对采矿业存在高度的寻租行为。因此，尽管维多多(Widodo)开展了反腐运动，但强大的利益集团和家族仍然主导着这个国家，贿赂现象仍远未根除。此外，政府对当地环保组织的态度越来越强硬，让它们无法参与磋商谈判。

马来西亚

马来西亚作为一个非常典型的例子说明如果管理不善，政府可以毫无成效地利用一带一路相关的资本。在总理纳吉布•拉扎克(Najib Razak, 2009-2018)的政府政策下，中国支持的项目经常在闭门会议上进行谈判，这些项目只需受到最低程度的审查。后来的调查曝光了其中的一些交易，比如连接婆罗洲(Borneo)与马来西亚半岛的TSGP油气管道，以及马来西亚石油天然气公司(MPP)的马六甲-柔佛(Malacca-Johor)管道，据说它们被用来支付马来西亚战略发展基金1MDB即将到期的债务。该基金挪用公款被揭露为现代史上最大的贪腐丑闻之一，引发了一场反对纳吉布(Najib)腐败政权的积极动员，最终导致了他的下台。他的对手马哈蒂尔·穆罕默德博士(Dr. Mahathir Mohamad)的回归，见证了马来西亚历史上反对派联盟第一次走向胜利。新一届政府仍然支持一带一路建设，但承诺将采取更加透明和谨慎的方式，取消并重新谈判成本过高的项目。

中国企业在马来西亚各州进行「激励性采购」的趋势，正推动马来西亚联邦政府实施更严格的透明度要求，加强对外国直接投资审批过程的监督，并重新起草投资激励措施。这一转变使马来西亚更加重视本地化，并将高科技投资放在优先位置，以促进马来西亚发展成为东南亚的数字和自动化中心之一。此外，马来西亚越来越多地拒绝与污染行业有关的投资，同时实施更严格的环境要求，并为绿色外国直接投资提供激励。马来西亚国际贸易投资部(MITI)在马中签署一带一路谅解备忘录后成立了一带一路国家秘书处(BRINS)。2019年，一带一路倡议国家秘书处更名为「中国部」，以更好地反映一带一路建设工作，该部门也处理其他非一带一路倡议的相关双边事务。

缅甸

缅甸是东南亚最不发达的国家之一，持续不断的人道主义危机不仅损害了该国的国际声誉，也损害了政府有效运作的能力，使得缅甸一度处于不稳定状态。近年来，围绕密松大坝的激烈争论使中缅长期建立的外交关系降至冰点。建设密松大坝动员了数千人，他们反对中国电力公司将要建设的一个大型水电项目可能对环境造成的破坏。此案还为该地区其他民间社会主导的反对大型水电大坝的环保运动树立了先例。不过，中国在缅投资势必会继续增加。上一届一带一路国际合作高峰论坛结束后，中缅两国政府恢复合作，并签署了关于推进中缅经济走廊（CMEC）建设的谅解备忘录。缅甸政府要求中国同意三个符合该国的可持续发展计划的基本条件，即中国必须允许缅甸从国际机构寻求融资、邀请其他投标者、以及拥有拟议的项目可以继续进行的最终决定权。中方提出「中缅经济走廊」建设38个项目，缅甸已批准其中9个项目，目前正在由相关部门进行审查。2018年11月，缅甸还签署了若开邦(Kyaukphyu)深港和经济特区(SEZ)发展框架协议，第一阶段将吸引中国投资13亿美元。

缅甸成立一带一路建设指导委员会，由国务委员昂山素季(Daw Aung San Suu Kyi)担任主席，推动一带一路建设与国家规划、政策和内部程序对接。该委员会由18名联盟部长、5名首席部长、外交常务秘书长和内比都委员会主席组成。与此同时，投资相关部门的机构重组正在进行中，目前正在设立PPP(公私伙伴关系)办公室，以处理即将出现的协调国家或地方政府参与的大型项目的任务。然而，缅甸军政府的强大权力，以及他们与争取更多独立或分裂国家的独立军队之间复杂的关系，正在削弱缅甸的治理能力。缅甸政府正陷于这种内部斗争之中，如果罗兴亚（Rohingya）危机得不到解决，缅甸可能会受到国际制裁。缅甸政府正试图缓慢推进中缅经济走廊(CMEC)的合作，通过亟需的互联互通促进经济增长。然而，缺乏透明度是缅甸活跃的民间社会团体的抱怨重点，因为政府向公众披露的即将实施的一带一路项目的细节极为有限。尽管众所周知，昂山素季这位国务委员善于利用国际舆论，但是她与习近平主席的一对一闭门会议引起了人们的怀疑，而权力集中和缺乏与地方民间社会的接触也可能会使一带一路项目在未来充满挑战。

建议

本研究表明，各国正在建立本土的一带一路政策框架和制度，为一带一路倡议指导下的大型项目和外国直接投资的机遇做准备。投资的增加，以及中国企业游说地方政府以接受更优惠条件的趋势，正在促使政府改革投资过程、实现审批权力集中化。此外，各国政府也在通过与商业协会和大型外国投资者谘询磋商，通过提高许可证和审批程序的效率，努力改善商业环境。

在印度尼西亚和缅甸，政府主要建立体制结构和程序，对大型投资项目的选择和规划阶段进行优化设计。它们为谈判建立了框架，并将投资引向具体的工业或地理区域。然而，沿线国家也应优先加强其管理和监测机制，同时制定适当的规章制度，特别是在三个领域:透明度和腐败、环境可持续性以及社会可持续性(即，本土化和技能转移)。印度尼西亚在本土化和技能转让方面做得很好，而马来西亚则把环境可持续性和透明度机制列为优先事项。缅甸仍处于早期阶段，但已将环境和社会目标的优先次序制度化。

实现一带一路建设可持续效益最大化，需要沿线国家和中国共同努力。制度建设将带来更有力的制度和更好的政策，最终有利于中国实现一带一路积极成果的最大化。然而，制度变革需要时间，在地方治理仍不完善的情况下，中国政府官员和投资者应加强自身的尽职调查，避免造成不可持续的后果。如果中国真的想实现可持续发展的一带一路倡议，就不应该采取「先污染后治理」的经济发展模式，也不应该将这种模式复制到其他国家。如果遏制腐败和推广绿色技术现在是中国的优先任务，那么中国企业应该在国外遵守同样的标准，并努力达到国际标准。同样，如果中国真的想成为一个国际公认的领导者，促进人与人之间的联系，那么采取更透明的方式，开启有意义的对话，尊重其他国家和民族，也应该是一个优先考虑的事项。

原文刊载于香港科大新兴市场研究所《领思 - 新兴市场研究简报》2019年9月第30号，请按此阅览原文。

香港科技大学社会科学和公共政策副教授及新兴市场研究所研究学人白立邦

摘要：

• 中巴经济走廊(CPEC)是一带一路倡议的一个重要组成部分。中国的这一倡议旨在通过连接陆路和海路从而实现东亚和欧洲各国的交流与沟通。
• 中巴经济走廊(CPEC)的支持者们认为，CPEC会成为「游戏规则改变者」。建设中巴经济走廊会打破现有的格局，并改变巴基斯坦陷入困境的经济形势。
• 中巴经济走廊(CPEC)的批评者们则将其描述为「现代的新东印度公司」，该描述暗示CPEC的目的(以及可能产生的效果)是将巴基斯坦变成中国的附庸国。
• 这两种极端观点恐怕都不准确;巴基斯坦应该能够从中巴经济走廊(CPEC)具有吸引力的特征中受益，同时减轻其不利因素的影响。

议题

当中国发现自己越来越深地卷入由美国发起的贸易战时，这个世界第二大经济体正忙于启动一个名为一带一路的重大全球贸易项目。一带一路倡议旨在通过一系列陆路和海路，连接东亚和欧洲，并于沿线途经中东。一带一路倡议于2013年正式启动，其主要组成部分包括21世纪海上丝绸之路和最长的新亚欧大陆桥经济走廊，但是被中国称之为一带一路倡议「旗舰」的项目则是中巴经济走廊(CPEC)。中巴经济走廊(CPEC)将中国西部与新丝绸之路直接连接起来，中国称它为与巴基斯坦建交近70年来两国友好关系的顶峰，因为巴基斯坦是第一个承认中华人民共和国（由中国共产党领导）的国家。

21世纪以来，由于外国投资因西方在伊拉克和阿富汗发动的「反恐战争」而起起落落，巴基斯坦的经济发展举步维艰。基地组织(Al Qaeda)头目奥萨马•本•拉登(Osama bin Laden)被击毙的地点位于巴基斯坦，这一事实再次打消了外国投资者的信心。因此，正当中国渴望启动一带一路倡议之时，巴基斯坦很自然地将2013年中巴经济走廊(CPEC)启动视为一个改变其经济命运的机会。

然而，中巴经济走廊引发了相当大的争议。看好中巴经济走廊的巴基斯坦人同意中国的观点，认为中巴经济走廊将成为巴基斯坦经济的「游戏规则改变者」，刺激工业和技术发展，推动巴基斯坦企业向全球价值链上游发展。另一些人持相反观点，认为中巴经济走廊的设计预示着中国将把该项目当作「新东印度公司」(New East India Company)来使用。从这个角度看，巴基斯坦很有可能成为中国的附庸国，无法摆脱巨额外债，并因中国自身的军事和政治目的而遭受剥削。因此，本文要解决的问题是，中巴经济走廊对巴基斯坦来说到底是一个「积极的游戏规则改变者」，还是一个「新的东印度公司」。

评估

为了解决这个问题，我们进行了一项研究，该研究结合了文献研究和对代表主要利益相关者群体的个人的访谈，其中这些利益相关群体参与或可能直接受到中巴经济走廊的影响(citation)。我们评估了有关中巴经济走廊的各种争论，希望从「游戏规则改变者」和「附庸国」的论点中找到真相。

我们发现了支持中巴经济走廊可能改变巴基斯坦经济游戏规则观点的三层论据:能源、经济和社会。我们还发现了支持中巴经济走廊将使巴基斯坦成为中国附庸国观点的三个层次的论据:军事、经济和社会。这些论点总结如下。

由于难以在全国各地提供可靠的能源，巴基斯坦的经济发展已经放缓。停电经常发生，尤其是在远离城市中心的地区。中巴经济走廊包含了不少于九个已完成的能源相关项目，而未来还会有更多项目，这些项目应该会大大缓解巴基斯坦的能源短缺问题。中巴经济走廊似乎还将刺激巴基斯坦经济的许多领域(包括银行、汽车、保险和炼油厂)。或许更重要的是，它还将帮助巴基斯坦在技术发展方面迎头赶上。自中巴经济走廊成立以来，卡拉奇证券交易所(Karachi Stock Exchange)经历了快速增长，在2008年至2018年间市值翻了一倍。这也成为中巴经济走廊有潜力振兴巴基斯坦经济的一项重要指标。据巴基斯坦方面估计，2015年至2018年期间，6个关键的基础设施项目直接创造了4万个就业机会，中国驻巴基斯坦大使馆提供的数据显示，同期，中国为巴基斯坦公民创造了7.5万个直接就业机会，但这一数字既包括了权力部门的工作岗位，也包括了基础设施项目的工作岗位（数据没有给出两者之间的具体数字）。最后，中巴经济走廊将为跨界文化和社会交流开辟新的途径。更重要的是，中巴经济走廊会为巴基斯坦创造就业机会，雇佣相对年轻的人口，把闲置青年转变为具有生产力的社会成员，从而降低犯罪率。最后，中国还通过修建学校和医疗设施的方式在巴基斯坦进行投资，以改善社会福利。总而言之，鼓吹中巴经济走廊会给巴基斯坦带来好处的人提出了相当充分有力的理由。

现在我们可以思考一下认为这项计划对巴基斯坦有负面影响的人是怎么看的。有人认为，中巴经济走廊的构想是为了支持中国在巴基斯坦地区的战略利益，中国也利用中巴经济走廊对巴基斯坦带来的可观的经济优势，使得中巴经济走廊在很大程度上成为一个对中国有利的一边倒的主张。首先，中国对巴基斯坦的计划可能更多的是为了加强其已经强大的军事存在，而不是为了提高巴基斯坦在世界上的地位。这种观点的一个关键因素是巴基斯坦的瓜达尔(Gwadar)港。中国已将瓜达尔港打造成一个重要海港，使其更容易进入霍尔木兹海峡(Strait of Hormuz)。而中国大部分石油进口就通过霍尔木兹海峡。该计划旨在将瓜达尔从一个小渔村变成一个拥有约200万人口的繁华城市，但许多人担心，中国的最终目标是建立一个海军基地，以便在必要时在瓜达尔开展军事行动，或至少是在南亚和中东地区积极宣示自己的存在。此外，有人认为，向中国企业开放巴基斯坦市场将产生严重偏向中国而非巴基斯坦的贸易平衡：这样的开放将使巴基斯坦工业接触到在技术和组织上更为优越的中国企业，后者将向巴基斯坦市场供应大量中国商品；与此同时，为巴基斯坦工业出口中国的机会却微乎其微。最后，如果中巴经济走廊未能实现巴基斯坦所期望的经济利益，许多积极社会变革的潜力将会丧失殆尽。此外，从社会和政治的角度来看，开放中巴经济走廊对于中国努力发展西部省份并遏制维吾尔族穆斯林群体的骚乱也有更多好处。尽管中国正在努力压制维吾尔族的异见，但它已经向不那么激进敌对的回族穆斯林表现出了善意的姿态，而中巴经济走廊则为中国提供了一个展示其对伊斯兰教宽容的机会。以上这些是否意味着中巴经济走廊会像一个「新的东印度公司」一样运作还有待观察，但对这一庞大项目持怀疑态度的人可以拿出自己强有力的论据来证明自己的观点。我们的采访揭示了双方的观点:我们发现，对中巴经济走廊持怀疑态度的，主要来自商界(轻工制造业、制药、纺织品等行业，以及卡拉奇工商会(Karachi Chamber of Commerce and Industry)的办公人员)和某些学者。另一方面，我们的采访也揭示了政府 部长(即投资国务部部长、劳动产业部部长、科技部部长)以及各级政府官员——特别是规划、发展和改革、金融、商业和工业部门的官员对中巴经济走廊的支持。

建议

上述观点认为中巴经济走廊要么将改变巴基斯坦的经济游戏规则，要么将其变成中国的附属国，这听起来或许令人信服，但在我们的研究中，我们有充分的理由怀疑上述任何一种极端观点的正确性。尽管中国在实施中巴经济走廊的过程中可以发挥重要的经济和军事优势，但巴基斯坦不需要被动地接受中国赋予巴基斯坦的任何命运。相反，巴基斯坦必须控制它所能控制的东西，这样做就很有可能从中巴经济走廊获益，哪怕这一倡议没有办法使巴基斯坦成为与主要发达国家齐名的强大的全球力量。

理解这一点的关键是把中巴经济走廊当作社会经济发展规划和战略的一部分。中国和巴基斯坦在实施该计划的过程中都将面临挑战，因此中国必须控制风险，而巴基斯坦则必须密切监测计划的执行情况。

如果巴基斯坦利用中国的援助来建设自己的可持续经济增长能力，它则可以从中巴经济走廊中受益，但巴基斯坦不应该指望中国能够在很大力度上支持它的这些努力。中巴经济走廊最终可能会带来近1亿美元的投资，因此巴基斯坦工业必须吸取工业知识和技术，使他们的企业能够与中国企业竞争。只要他们取得成功，巴基斯坦的经济增长和发展就会更加强劲。

最后，中国可能比巴基斯坦强大得多，但巴基斯坦本身是一个大国，拥有强大的军事力量，并与印度的对手中国拥有着共同利益。这使得中国不太可能彻底控制巴基斯坦，以至于在中巴经济走廊全面实施后，使巴基斯坦成为中国的附庸国。中国很可能希望利用自己的优势，从中巴经济走廊中获益，但让巴基斯坦成为一个强大但独立的伙伴，或许最符合中国的利益。

原文刊载于香港科大新兴市场研究所《领思 - 新兴市场研究简报》2019年9月第31号，请按此阅览原文。