香港科技大學新興市場研究所博士後研究員安吉拉

摘要： 

• 一帶一路倡議已經產生了制度上的反應，東南亞各沿線國家的政策能力得到了提升。
• 東南亞各國的絕大部分努力集中在建立指導和談判項目的政策框架上，而對於加強項目的管理和監測能力、並向民間社會提供更大的發言權則關注較少。然而，後者對於確保項目的可持續性可能更為重要。
• 一帶一路計劃的可持續性對中國和沿線國家都有利。因此，中方也應該加強盡職調查，以確保這些項目不會對沿線國家造成不可持續發展的不良後果。

議題

關於中國一帶一路倡議(BRI)的許多說法都是兩極分化並缺乏經驗基礎的。最重要的是，這些分析往往忽視了沿線各國機構在一帶一路項目中談判、選擇、管理和監測的作用。中國的一帶一路倡議為沿線各國提供了一系列與中國接觸、吸引中國資金和技術的選擇方案。一方面，中國國有企業和銀行提供資源，另一方面，沿線各國根據自己的需要和發展框架來使用這些資源。

人們普遍認為，制度的優劣是吸引外國直接投資(FDI)的極為重要的決定因素。對一帶一路持批評態度的人士經常指出，如果把矛頭對準制度和法治薄弱的發展中國家，一帶一路可能會導致腐敗加劇以及基礎設施建設項目計劃不周。實際上，如果沒有來自國家和企業的適當治理和監督，一帶一路還可能導致環境惡化、不良的健康和社會問題激增。例如，中國已成為全球最大的燃煤電廠融資來源。這不僅將會使這些國家在未來大量依賴化石燃料，還將導致污染物和碳排放量不斷增加，而這些排放將損害人口健康，並加劇氣候變化。當然，這些投資只能應沿線國家政府的要求或征得沿線國家政府的同意，沿線國家政府的投資優先考慮短期增長目標，並可能受到採礦部門尋租機會的影響。

但是，一帶一路倡議是否能成為制度發展的催化劑呢?是否有證據表明，一帶一路沿線國家能夠通過其機構，通過引入新的制度和政策框架，利用一帶一路促進可持續發展和增長？如果積極推進，一帶一路將成為一個改善國家商業環境、通過將基礎設施和其他投資引導到欠發達地區以平衡發展、為國家引進新技術、以及創造新的就業和知識技能的工具。

最後，這一倡議的發展效益在很大程度上取決於雙方主要實施者(政府和企業)的行為和機構。

評估

為調查一帶一路建設實施情況，我們先後赴印度尼西亞、馬來西亞、緬甸等國進行五次實地調研，採訪政策制定者、企業高管和商會領導。採訪顯示，這三個國家都制定了新的政策框架，旨在利用中國的資本和技術支持各自的發展議程。印度尼西亞和馬來西亞也在各自的投資促進或協調機構內設立了專門的中國辦事處，緬甸也設立了由昂山素季(Daw Aung Sang Suu Kyi)本人領導的一帶一路委員會。一些政府還制定了新的法規或者改進了現有機制，以吸引更多的外國直接投資（FDI）。在如此短的時間內，一帶一路又調動了大量國有資本，推動各國提高投資效率，提高足夠的制度和政策能力以吸引、管理和監督大型項目。與此同時，在發展促進可持續發展成果並反映全體利益相關方關切的治理體系方面，每個國家仍面臨制度性挑戰。

印度尼西亞

印度尼西亞的例子展示了沿線各國對一帶一路倡議的最積極主動的態度和方式。儘管存在強烈的反華情緒，但維多多(Widodo)總統沿用前任總統的政策並繼續爭取中長期的中國投資以實現國家發展目標。2014年，他推出了全球海上支點計劃(GMF)，該計劃在很多方面映照了中國的海上絲綢之路。2017年，他公佈了一項計劃，要將中國以及隨後其他國家的投資引向到印度尼西亞的四個省份：北加里曼丹省(North Kalimantan)，北蘇拉威西省(North Sulawesi)，北蘇門答臘省(Sumatra)和巴厘島(Bali)，其目的是增加這些相對欠發達地區的基礎設施和外國直接投資，並將它們與印度尼西亞其他地區連接起來，改善陸地和海上連通性。

印度尼西亞政府也開始進行相當大的體制改革。海事協調部的成立是為了監督全球海上支點計劃(GMF)的實施，並領導相關雙邊談判和項目，與中國國家發展和改革委員會進行內部和外部協調。印尼投資協調委員會(BKPM)新成立的中國辦事處，由一名在印尼生活了20多年的中國僑民負責，BKPM向潛在的中國投資者推介印尼，並向現有企業解釋所有與投資相關的監管規定。為改善營商環境並加快投資實現的步伐，印尼政府機構實施了多項改革，例如通過諮詢越來越多的中國企業升級在線單一提交營業執照申請。

雖然印度尼西亞的政策能力和體制改革最令人印象深刻，然而迄今為止一帶一路促成的最大交易都是礦產資源的開採和開發。盡管這些投資提高了能源產能(儘管使用化石燃料)，增加了附加值出口，但最近的一份報告顯示，地方和高層政界人士對採礦業存在高度的尋租行為。因此，儘管維多多(Widodo)開展了反腐運動，但強大的利益集團和家族仍然主導著這個國家，賄賂現象仍遠未根除。此外，政府對當地環保組織的態度越來越強硬，讓它們無法參與磋商談判。

馬來西亞

馬來西亞作為一個非常典型的例子說明如果管理不善，政府可以毫無成效地利用一帶一路相關的資本。在總理納吉布•拉紮克(Najib Razak, 2009-2018)的政府政策下，中國支持的項目經常在閉門會議上進行談判，這些項目只需受到最低程度的審查。後來的調查曝光了其中的一些交易，比如連接婆羅洲(Borneo)與馬來西亞半島的TSGP油氣管道，以及馬來西亞石油天然氣公司(MPP)的馬六甲-柔佛(Malacca-Johor)管道，據說它們被用來支付馬來西亞戰略發展基金1MDB即將到期的債務。該基金挪用公款被揭露為現代史上最大的貪腐醜聞之一，引發了一場反對納吉布(Najib)腐敗政權的積極動員，最終導致了他的下台。他的對手馬哈蒂爾·穆罕默德博士(Dr. Mahathir Mohamad)的回歸，見證了馬來西亞歷史上反對派聯盟第一次走向勝利。新一屆政府仍然支持一帶一路建設，但承諾將採取更加透明和謹慎的方式，取消並重新談判成本過高的項目。

中國企業在馬來西亞各州進行「激勵性採購」的趨勢，正推動馬來西亞聯邦政府實施更嚴格的透明度要求，加強對外國直接投資審批過程的監督，並重新起草投資激勵措施。這一轉變使馬來西亞更加重視本地化，並將高科技投資放在優先位置，以促進馬來西亞發展成為東南亞的數字和自動化中心之一。此外，馬來西亞越來越多地拒絕與污染行業有關的投資，同時實施更嚴格的環境要求，並為綠色外國直接投資提供激勵。馬來西亞國際貿易投資部(MITI)在馬中簽署一帶一路諒解備忘錄後成立了一帶一路國家秘書處(BRINS)。2019年，一帶一路倡議國家秘書處更名為「中國部」，以更好地反映一帶一路建設工作，該部門也處理其他非一帶一路倡議的相關雙邊事務。

緬甸

緬甸是東南亞最不發達的國家之一，持續不斷的人道主義危機不僅損害了該國的國際聲譽，也損害了政府有效運作的能力，使得緬甸一度處於不穩定狀態。近年來，圍繞密松大壩的激烈爭論使中緬長期建立的外交關係降至冰點。建設密松大壩動員了數千人，他們反對中國電力公司將要建設的一個大型水電項目可能對環境造成的破壞。此案還為該地區其他民間社會主導的反對大型水電大壩的環保運動樹立了先例。不過，中國在緬投資勢必會繼續增加。上一屆一帶一路國際合作高峰論壇結束後，中緬兩國政府恢復合作，並簽署了關於推進中緬經濟走廊（CMEC）建設的諒解備忘錄。緬甸政府要求中國同意三個符合該國的可持續發展計劃的基本條件，即中國必須允許緬甸從國際機構尋求融資、邀請其他投標者、以及擁有擬議的項目可以繼續進行的最終決定權。中方提出「中緬經濟走廊」建設38個項目，緬甸已批准其中9個項目，目前正在由相關部門進行審查。2018年11月，緬甸還簽署了若開邦(Kyaukphyu)深港和經濟特區(SEZ)發展框架協議，第一階段將吸引中國投資13億美元。

緬甸成立一帶一路建設指導委員會，由國務委員昂山素季(Daw Aung San Suu Kyi)擔任主席，推動一帶一路建設與國家規劃、政策和內部程序對接。該委員會由18名聯盟部長、5名首席部長、外交常務秘書長和內比都委員會主席組成。與此同時，投資相關部門的機構重組正在進行中，目前正在設立PPP(公私夥伴關係)辦公室，以處理即將出現的協調國家或地方政府參與的大型項目的任務。然而，緬甸軍政府的強大權力，以及他們與爭取更多獨立或分裂國家的獨立軍隊之間複雜的關係，正在削弱緬甸的治理能力。緬甸政府正陷於這種內部鬥爭之中，如果羅興亞（Rohingya）危機得不到解決，緬甸可能會受到國際制裁。緬甸政府正試圖緩慢推進中緬經濟走廊(CMEC)的合作，通過亟需的互聯互通促進經濟增長。然而，缺乏透明度是緬甸活躍的民間社會團體的抱怨重點，因為政府向公眾披露的即將實施的一帶一路項目的細節極為有限。儘管眾所周知，昂山素季這位國務委員善於利用國際輿論，但是她與習近平主席的一對一閉門會議引起了人們的懷疑，而權力集中和缺乏與地方民間社會的接觸也可能會使一帶一路項目在未來充滿挑戰。

建議

本研究表明，各國正在建立本土的一帶一路政策框架和制度，為一帶一路倡議指導下的大型項目和外國直接投資的機遇做準備。投資的增加，以及中國企業遊說地方政府以接受更優惠條件的趨勢，正在促使政府改革投資過程、實現審批權力集中化。此外，各國政府也在通過與商業協會和大型外國投資者諮詢磋商，通過提高許可證和審批程序的效率，努力改善商業環境。

在印度尼西亞和緬甸，政府主要建立體制結構和程序，對大型投資項目的選擇和規劃階段進行優化設計。它們為談判建立了框架，並將投資引向具體的工業或地理區域。然而，沿線國家也應優先加強其管理和監測機制，同時制定適當的規章制度，特別是在三個領域:透明度和腐敗、環境可持續性以及社會可持續性(即，本土化和技能轉移)。印度尼西亞在本土化和技能轉讓方面做得很好，而馬來西亞則把環境可持續性和透明度機制列為優先事項。緬甸仍處於早期階段，但已將環境和社會目標的優先次序制度化。

實現一帶一路建設可持續效益最大化，需要沿線國家和中國共同努力。制度建設將帶來更有力的制度和更好的政策，最終有利於中國實現一帶一路積極成果的最大化。然而，制度變革需要時間，在地方治理仍不完善的情況下，中國政府官員和投資者應加強自身的盡職調查，避免造成不可持續的後果。如果中國真的想實現可持續發展的一帶一路倡議，就不應該採取「先污染後治理」的經濟發展模式，也不應該將這種模式複製到其他國家。如果遏制腐敗和推廣綠色技術現在是中國的優先任務，那麼中國企業應該在國外遵守同樣的標準，並努力達到國際標準。同樣，如果中國真的想成為一個國際公認的領導者，促進人與人之間的聯繫，那麼採取更透明的方式，開啟有意義的對話，尊重其他國家和民族，也應該是一個優先考慮的事項。

原文刊載於香港科大新興市場研究所《領思 - 新興市場研究簡報》2019年9月第30號，請按此閱覽原文。

香港科技大學社會科學和公共政策副教授及新興市場研究所研究學人白立邦

摘要：

• 中巴經濟走廊(CPEC)是一帶一路倡議的一個重要組成部分。中國的這一倡議旨在通過連接陸路和海路從而實現東亞和歐洲各國的交流與溝通。
• 中巴經濟走廊(CPEC)的支持者們認為，CPEC會成為「遊戲規則改變者」。建設中巴經濟走廊會打破現有的格局，並改變巴基斯坦陷入困境的經濟形勢。
• 中巴經濟走廊(CPEC)的批評者們則將其描述為「現代的新東印度公司」，該描述暗示CPEC的目的(以及可能產生的效果)是將巴基斯坦變成中國的附庸國。
• 這兩種極端觀點恐怕都不准確;巴基斯坦應該能夠從中巴經濟走廊(CPEC)具有吸引力的特徵中受益，同時減輕其不利因素的影響。

議題

當中國發現自己越來越深地捲入由美國發起的貿易戰時，這個世界第二大經濟體正忙於啟動一個名為一帶一路的重大全球貿易項目。一帶一路倡議旨在通過一系列陸路和海路，連接東亞和歐洲，並於沿線途經中東。一帶一路倡議於2013年正式啟動，其主要組成部分包括21世紀海上絲綢之路和最長的新亞歐大陸橋經濟走廊，但是被中國稱之為一帶一路倡議「旗艦」的項目則是中巴經濟走廊(CPEC)。中巴經濟走廊(CPEC)將中國西部與新絲綢之路直接連接起來，中國稱它為與巴基斯坦建交近70年來兩國友好關係的頂峰，因為巴基斯坦是第一個承認中華人民共和國（由中國共產黨領導）的國家。

21世紀以來，由於外國投資因西方在伊拉克和阿富汗發動的「反恐戰爭」而起起落落，巴基斯坦的經濟發展舉步維艱。基地組織(Al Qaeda)頭目奧薩馬•本•拉登(Osama bin Laden)被擊斃的地點位於巴基斯坦，這一事實再次打消了外國投資者的信心。因此，正當中國渴望啟動一帶一路倡議之時，巴基斯坦很自然地將2013年中巴經濟走廊(CPEC)啟動視為一個改變其經濟命運的機會。

然而，中巴經濟走廊引發了相當大的爭議。看好中巴經濟走廊的巴基斯坦人同意中國的觀點，認為中巴經濟走廊將成為巴基斯坦經濟的「遊戲規則改變者」，刺激工業和技術發展，推動巴基斯坦企業向全球價值鏈上游發展。另一些人持相反觀點，認為中巴經濟走廊的設計預示著中國將把該項目當作「新東印度公司」(New East India Company)來使用。從這個角度看，巴基斯坦很有可能成為中國的附庸國，無法擺脫巨額外債，並因中國自身的軍事和政治目的而遭受剝削。因此，本文要解決的問題是，中巴經濟走廊對巴基斯坦來說到底是一個「積極的遊戲規則改變者」，還是一個「新的東印度公司」。

評估

為了解決這個問題，我們進行了一項研究，該研究結合了文獻研究和對代表主要利益相關者群體的個人的訪談，其中這些利益相關群體參與或可能直接受到中巴經濟走廊的影響(citation)。我們評估了有關中巴經濟走廊的各種爭論，希望從「遊戲規則改變者」和「附庸國」的論點中找到真相。

我們發現了支持中巴經濟走廊可能改變巴基斯坦經濟遊戲規則觀點的三層論據:能源、經濟和社會。我們還發現了支持中巴經濟走廊將使巴基斯坦成為中國附庸國觀點的三個層次的論據:軍事、經濟和社會。這些論點總結如下。

由於難以在全國各地提供可靠的能源，巴基斯坦的經濟發展已經放緩。停電經常發生，尤其是在遠離城市中心的地區。中巴經濟走廊包含了不少於九個已完成的能源相關項目，而未來還會有更多項目，這些項目應該會大大緩解巴基斯坦的能源短缺問題。中巴經濟走廊似乎還將刺激巴基斯坦經濟的許多領域(包括銀行、汽車、保險和煉油廠)。或許更重要的是，它還將幫助巴基斯坦在技術發展方面迎頭趕上。自中巴經濟走廊成立以來，卡拉奇證券交易所(Karachi Stock Exchange)經歷了快速增長，在2008年至2018年間市值翻了一倍。這也成為中巴經濟走廊有潛力振興巴基斯坦經濟的一項重要指標。據巴基斯坦方面估計，2015年至2018年期間，6個關鍵的基礎設施項目直接創造了4萬個就業機會，中國駐巴基斯坦大使館提供的數據顯示，同期，中國為巴基斯坦公民創造了7.5萬個直接就業機會，但這一數字既包括了權力部門的工作崗位，也包括了基礎設施項目的工作崗位（數據沒有給出兩者之間的具體數字）。最後，中巴經濟走廊將為跨界文化和社會交流開闢新的途徑。更重要的是，中巴經濟走廊會為巴基斯坦創造就業機會，雇傭相對年輕的人口，把閒置青年轉變為具有生產力的社會成員，從而降低犯罪率。最後，中國還通過修建學校和醫療設施的方式在巴基斯坦進行投資，以改善社會福利。總而言之，鼓吹中巴經濟走廊會給巴基斯坦帶來好處的人提出了相當充分有力的理由。

現在我們可以思考一下認為這項計劃對巴基斯坦有負面影響的人是怎麼看的。有人認為，中巴經濟走廊的構想是為了支持中國在巴基斯坦地區的戰略利益，中國也利用中巴經濟走廊對巴基斯坦帶來的可觀的經濟優勢，使得中巴經濟走廊在很大程度上成為一個對中國有利的一邊倒的主張。首先，中國對巴基斯坦的計劃可能更多的是為了加強其已經強大的軍事存在，而不是為了提高巴基斯坦在世界上的地位。這種觀點的一個關鍵因素是巴基斯坦的瓜達爾(Gwadar)港。中國已將瓜達爾港打造成一個重要海港，使其更容易進入霍爾木茲海峽(Strait of Hormuz)。而中國大部分石油進口就通過霍爾木茲海峽。該計劃旨在將瓜達爾從一個小漁村變成一個擁有約200萬人口的繁華城市，但許多人擔心，中國的最終目標是建立一個海軍基地，以便在必要時在瓜達爾開展軍事行動，或至少是在南亞和中東地區積極宣示自己的存在。此外，有人認為，向中國企業開放巴基斯坦市場將產生嚴重偏向中國而非巴基斯坦的貿易平衡：這樣的開放將使巴基斯坦工業接觸到在技術和組織上更為優越的中國企業，後者將向巴基斯坦市場供應大量中國商品；與此同時，為巴基斯坦工業出口中國的機會卻微乎其微。最後，如果中巴經濟走廊未能實現巴基斯坦所期望的經濟利益，許多積極社會變革的潛力將會喪失殆盡。此外，從社會和政治的角度來看，開放中巴經濟走廊對於中國努力發展西部省份並遏制維吾爾族穆斯林群體的騷亂也有更多好處。盡管中國正在努力壓制維吾爾族的異見，但它已經向不那麼激進敵對的回族穆斯林表現出了善意的姿態，而中巴經濟走廊則為中國提供了一個展示其對伊斯蘭教寬容的機會。以上這些是否意味著中巴經濟走廊會像一個「新的東印度公司」一樣運作還有待觀察，但對這一龐大項目持懷疑態度的人可以拿出自己強有力的論據來證明自己的觀點。我們的採訪揭示了雙方的觀點:我們發現，對中巴經濟走廊持懷疑態度的，主要來自商界(輕工製造業、製藥、紡織品等行業，以及卡拉奇工商會(Karachi Chamber of Commerce and Industry)的辦公人員)和某些學者。另一方面，我們的採訪也揭示了政府 部長(即投資國務部部長、勞動產業部部長、科技部部長)以及各級政府官員——特別是規劃、發展和改革、金融、商業和工業部門的官員對中巴經濟走廊的支持。

建議

上述觀點認為中巴經濟走廊要麼將改變巴基斯坦的經濟遊戲規則，要麼將其變成中國的附屬國，這聽起來或許令人信服，但在我們的研究中，我們有充分的理由懷疑上述任何一種極端觀點的正確性。儘管中國在實施中巴經濟走廊的過程中可以發揮重要的經濟和軍事優勢，但巴基斯坦不需要被動地接受中國賦予巴基斯坦的任何命運。相反，巴基斯坦必須控制它所能控制的東西，這樣做就很有可能從中巴經濟走廊獲益，哪怕這一倡議沒有辦法使巴基斯坦成為與主要發達國家齊名的強大的全球力量。

理解這一點的關鍵是把中巴經濟走廊當作社會經濟發展規劃和戰略的一部分。中國和巴基斯坦在實施該計劃的過程中都將面臨挑戰，因此中國必須控制風險，而巴基斯坦則必須密切監測計劃的執行情況。

如果巴基斯坦利用中國的援助來建設自己的可持續經濟增長能力，它則可以從中巴經濟走廊中受益，但巴基斯坦不應該指望中國能夠在很大力度上支持它的這些努力。中巴經濟走廊最終可能會帶來近1億美元的投資，因此巴基斯坦工業必須吸取工業知識和技術，使他們的企業能夠與中國企業競爭。只要他們取得成功，巴基斯坦的經濟增長和發展就會更加強勁。

最後，中國可能比巴基斯坦強大得多，但巴基斯坦本身是一個大國，擁有強大的軍事力量，並與印度的對手中國擁有著共同利益。這使得中國不太可能徹底控制巴基斯坦，以至於在中巴經濟走廊全面實施後，使巴基斯坦成為中國的附庸國。中國很可能希望利用自己的優勢，從中巴經濟走廊中獲益，但讓巴基斯坦成為一個強大但獨立的夥伴，或許最符合中國的利益。

原文刊載於香港科大新興市場研究所《領思 - 新興市場研究簡報》2019年9月第31號，請按此閱覽原文。