以斯里蘭卡為例看「中國債務陷阱」論

香港科技大學社會科學榮休教授沙伯力
香港理工大學應用社會科學系副教授嚴海蓉

提要:

  • 「中國債務陷阱」是一個陰謀論,其背後反映出的是一個由美國領導、對中國「一帶一路」倡議的阻撓行動。
  • 在任何國家和地區,哪怕是被媒體廣泛引用作為典型的斯里蘭卡,都不存在中國債務陷阱。
  • 由中國公司承建和租賃的斯里蘭卡漢班托塔港並非債務陷阱的一部分,它不是個沉重的負擔,也不是所謂的債轉股,更不是對斯里蘭卡主權的侵犯。

議題

「錫安長老會紀要」(The Protocols of The Elders of Zion)是20世紀由俄羅斯秘密警察(Russian secret police)散播的一種頗具影響力的陰謀論,它是基於1903年出現的一份偽造文件,據稱該文件捏造了猶太人尋求統治世界而採用的各種手段。其中第二十一條是關於借貸和信用的:「我們【猶太人】利用管理者的腐敗與執政者的軟弱,通過給政府提供貸款,讓我們的錢翻了兩倍、三倍、甚至更多……儘管這些國家根本不需要這些錢。」

如今,所謂的「中國債務陷阱」的論調與「錫安長老會紀要」陰謀論十分相似:中國故意借錢給腐敗無能的外國統治者,讓他們去建造毫無用處的基礎設施,預計他們會無法償還債務從而違約,中國於是接管這些國家的資源財產,推進它統治世界的目標。美國精英大力宣揚這個陰謀論:副總統彭斯(Pence)和國務卿蓬佩奧(Pompeo)指責中國是掠奪者,通過借貸讓其他國家喪失主權。這種指控與一直以來針對猶太人的指控如出一轍。

美國自由派的民主黨人士,美國的盟友們例如印度、日本和澳大利亞,和一些歐洲國家的領導人,也都支持「中國債務陷阱」的說法。但是,和錫安長老會紀要一樣,「中國債務陷阱」論是 幻想的產物。西方媒體指責中國使幾乎每一個發展中國家落入陷阱,往往以斯里蘭卡的漢班托塔港為例。其實這個例子根本無法證明中國債務陷阱的存在。

評估

漢班托塔港不是中國設下的債務陷阱。自上世紀20年代起,斯里蘭卡人就在談論是否要在印度洋主航道附近修建漢班托塔港。在2006至2007年間,斯里蘭卡政府先後向印度和日本尋求融資,但遭到了拒絕,原因是印度不希望支持一個可與其本土港口競爭的項目,而日本則已經是斯里蘭卡最大的雙邊債權國。

在隨後的2007至2012年間,斯里蘭卡不得不轉而積極勸說中國,來投資並建設漢班托塔港。港口落成後,最初由斯里蘭卡港務局運營,但和其他很多新港口一樣,漢班托塔港的盈利無法立刻達到預期的水平。2016年,斯里蘭卡政府決定將港口出租,並再次詢問了印度和日本的意向,但仍遭到拒絕。於是斯里蘭卡政府轉而大力招攬中國公司。最後,總部設在香港的中國招商局港口控股有限公司同意與斯里蘭卡港務局合作,並簽訂為期99年的租約。

斯里蘭卡政府出租漢班托塔港並非受來自中國的債務壓力所致。由於本國長期受內戰所困,作為低度中等收入國家的斯里蘭卡到本世紀頭十年中期,除了能從中國獲得貸款外,幾乎無法從其它途徑獲得優惠貸款,反而只能申請主要由美國和英國的銀行提供的高息商業貸款,並發行昂貴的國際主權債券(ISBs)。這些債券大多由美國人購買,主要用於支付一般的政府支出,而非基礎設施建設。

而斯里蘭卡政府從中國獲得的貸款中,將近三分之二都是優惠貸款,利率平均在3.2%左右,大部分的還款週期為20年。中國貸款主要被用於建造漢班托塔港、鐵路、公路和發電站。到2016年為止,中國貸款只佔斯里蘭卡政府債務中9%的份額,或是斯里蘭卡公共機構外債總額的15%。這些貸款並沒有造成債務危機,因為斯里蘭卡港務局能夠用其在科倫坡港獲得的利潤來償還漢班托塔港的貸款,在2016年和2017年,港務局每年償還了約6700萬美元。與此同時,斯里蘭卡則需要數十億美元的鉅資來償還西方投資者手中的主權債券和商業貸款。

漢班托塔港的租約不是債轉股。招商局港口支付了11.2億美元,獲得漢班托塔港租約中不到70%的股權。這個價錢已遠超漢班托塔港當時的估值。所以中國並沒有把建造漢班托塔港的貸款轉換 為租約的股權。而斯里蘭卡港務局則保留了超過30%的股權,並有權在未來10年內購回額外20%的股權,之後還可以接著購回全部股權。因此,中國既沒有漢班托塔港的所有權,也沒有免除建造這個港口的債務。

漢班托塔港並非昂貴而無用的沉重負擔。港口一般需要花十到二十年的時間實現盈利。對於漢班托塔港而言,預期可能還需要更長的四到八年時間實現盈利。招商局港口是中國最大的港口運營商,在全球18個國家運營著36個港口。旗下的科倫坡國際集裝箱碼頭(CICT)在2014年,也就是開港後的一年內就實現了盈利。該碼頭現在僅使用科倫坡港17%的勞動力承擔了其38%的集裝箱流量。CICT稱其每五年為本地財政的貢獻達20億美元。這一成功案例很有可能是促使斯里蘭卡政府決定將漢班托塔港租給招商局港口的原因之一。

招商局港口在2017年接手漢班托塔港的運營,並承諾將斥資四至六億美元用於港口的改造升級,包括裝載燃料船舶加油服務,以及最終修建集裝箱碼頭來承接科倫坡港無法容納的貨流量。一個配套的臨港工業園區也在規劃中,吸引企業進駐。漢班托塔是斯里蘭卡最貧窮的地區,但隨著當地鐵路和高速公路的未來通車,該地區有望成為像中國蛇口一樣以「前港-中區-後城」的模式繁榮發展的地區。

漢班托塔港的99年租約不會侵犯斯里蘭卡的主權。和其他主權國家一樣,斯里蘭卡政府有權對漢班托塔港問題進行重新談判或將港口收回。同時,斯里蘭卡政府已經明令禁止將港口作為外國軍事基地使用。至於較長的租期,對於需要巨額投資升級的項目而言並非罕見。例如,澳大利亞就曾以99年的租期出租了多個重要港口。這些港口被租給來自多個國家的實體,包括澳大利亞本土、阿拉伯聯合酋長國、加拿大、印度以及中國。又如,印度也允許其港口以99年的租期出租,加拿大亦批准了其位於新斯科舍省的一港口以99年的租期出租。

建議

分析家們應該指出「中國債務陷阱」是不合邏輯的陰謀論調。「債務陷阱」論會挑撥離間中國與其他發展中國家之間的關係,讓後者更難成為中國的客戶。沒有證據表明,中國會誘騙其他國家進行基礎設施建設,或在其他國家無力償還債務的情況下取消其抵押品贖回權。我們在非洲國家和斯里蘭卡的實地訪談得到的信息表明,由中國資金支持的基礎設施建設往往都是由當地提出,並需要由東道國採納才能通過。中國債權方從未沒收過境外的任何國家資產。位於美國、英國和德國等地的智庫和諮詢機構,包括美國榮鼎諮詢、牛津中非諮詢、全球發展中心、德國基爾大學的學者們,近來都發表了相關話題的研究成果。他們的研究表明,中國不但沒有逼迫還款困難的國家償還貸款,反而還給他們提供了債務重組。相比起來,發達國家會員佔多數的巴黎俱樂部的債權國幾乎從不進行債務重組。

必須認識到「中國債務陷阱」論的實質是一個政治工具,反映出一種種族主義的意識形態。它是美國正在實施的阻撓中國「一帶一路」投資和基建倡議的動員佈局的一部分。在美國看來,「一帶一路」倡議挑戰了其在發展中國家的利益。通過「中國用債務陷阱欺騙和危害其他發展中國家」這一說辭,美國可以聯合其盟國參與抗衡一帶一路。更進一步來說,在「一帶一路」沿線國家,如果政府想從中國貸款,國內的反對派也可以援引「中國債務陷阱」論來詆毀政府,這也使得他們更樂意支持這個反一帶一路的行動。

美國國務院政策規劃事務主任基倫·斯金納(Kiron Skinner)曾強調說,中國「是一個獨一無二的挑戰……因為北京政權並非西方哲學及歷史的產物」,並且,根據她的說法,還是「第一個非高加索白種人的大國競爭者」。經典的黃禍論假定中國想要統治世界。如今美國總統特朗普的智囊團,諸如約翰波頓(John Bolton)和彼得·納瓦羅(Peter Navarro),共和黨和民主黨的政客們,例如參議員馬爾科盧比奧(Marco Rubio)、馬克·沃納(Mark Warner)、加里·彼得斯(Gary Peters),以及美國眾議院國土安全委員會主席麥克·麥考爾(Michael McCaul),也都持這種論調。研究中美關係的歷史學家麥克夏勒(Michael Schaller)認為,這些對中國的論斷和「經典的反猶太主義」非常相似。

不論是在往日的還是今時的黃禍論裡,中國和中國人都以一副利用臥底滲透、行賄腐敗、環境污染、疾病傳染和毒品致癮等手段給其他國家設下圈套的面目出現。在最初的黃禍論裡,對中國的指責是在字面意義上的讓外國人對鴉片「上癮」。如今,這個指責在美國也升級成為中國人致使美國人對芬太尼(類鴉片止痛劑)上癮,儘管此類毒品實際主要在美國境內生產。與此同時,「中國債務陷阱」也被形容為讓國民在抽象意義上對債務「上癮」。奧巴馬政府時期的非洲事務高級主管格蘭特•哈裡斯(Grant T. Harris)是這一說法最高調的鼓吹者。

應該鼓勵積極駁斥「中國債務陷阱」論的行為。「中國債務陷阱」論有其種族主義的根基,而它攻擊的對象又是一個威權主義的大國,這使得該論述很難被撼動。然而,儘管有政客和媒體散播「中國債務陷阱」論,研究中國對外關係的專家學者卻都越來越反對這一說法。有份駁斥「中國債務陷阱」論的陣營應繼續擴大,讓更多的人知道該危險論調不僅從邏輯上和實證上都站不住腳,更會加深種族主義全球化的蔓延。

 

原文刊載於香港科大新興市場研究所《領思 - 新興市場研究簡報》2019年9月第29號,請按此閱覽原文