一带一路「设施联通」中PPP模式扮演的角色

19 Oct 17

香港城市大学新丝路研究中心

(一)一带一路“设施联通”建设中,PPP模式的优势

“一带一路”倡议主要由两个部分组成,“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。  倡议将以沿线国中心城市为支撑,以重点合作经贸园区为平台,完善基础设施建设,推动国家间贸易和投资,以实现区域的共荣共赢。[1] 2017年5月,在北京召开了一带一路峰会,此次峰会中更加明确了一带一路倡议实施的五个主要方向和着力点(简称:“五通”):政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。 其中,大量在建和即将建设的基础设施工程,将成为一带一路战略“设施联通”的最重要组成部分。

这些工程对于一带一路战略的实施和推进,对于实现“设施联通”的意义和价值不言而喻。这些工程的盈利能力,长周期,高投入的特点,以及沿线国的政治经济风险等问题,不仅是西方国家和许多学者专家由此对一带一路倡议背后动机质疑的理由, 也是长久以来,基础设施建设投资所不可回避的挑战。面对种种质疑和挑战,是PPP模式(Public-Private-Partnership, 即政府-社会资本-合作模式),因其有风险分担和多样化融资的特征,将会必然扮演重要角色。全世界范围内,PPP模式应用的案例非常多,发展历史也比较悠久。

PPP模式对一带一路沿线的基建项目建设将会有以下几个方面的优势:

  1. 沿线国基础设施建设需求庞大,但相应的技术和资金匮乏,PPP模式是化解这一困难的有效手段。 根据世界银行的数据测算,2015年“一带一路”沿线国家(包括中国)的GDP约为24.86万亿美元,占到全球经济总量的1/3左右。假设以总体基建投入约占GDP的5%进行估算,那么“一带一路”沿线对基建的需求或达到每年24万亿美元。 现有的资金来源主要包括:沿线国家内部的金融资源和国际金融机构。据元立方金服研究对“一带一路”资金来源的考察,丝路基金、亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行以及上合组织开发银行这4个官方融资渠道能向“一带一路”建设提供的融资规模大概在3500亿美元左右。一带一路基础建设方的融资需求无法得到有效满足临着巨大的融资需求。更重要的是,在基础建设领域投资,除资金外,投资的组织和运用形式也至关重要。PPP模式强调转化政府职能,利用企业运营经验,提升政府的服务效能。 因此,PPP模式即可以帮助沿线国家吸引外国投资者在本国长期发展,解决基础建设融资的问题,又为沿线国家的政府提供了向外国优秀企业学习的机会,积累管理和运营的经验。
  2. 部分一带一路国家有 PPP 合作经验。 PPP 是欧洲特别是英国最早采用的融资建设及运营基础设施的方式。不少当地政府具有与这些国家交往和合作的经验,因此,在法律上和政策上相对容易适应和操作。基础设施 PPP项目往往需要政府在政策法律土地税收等各方面给予支持,因此,提前对开发,建设和运营中与行政职能交叉重叠部分进行合理安排和分工,可以有效降低企业的融资,建设和运营成本,从而实现以最小的成本实现公共服务效能的最大化。
  3. PPP投资模式,可以满足企业以股权的投资形式进行投资,摆脱单纯地承包商的角色,更好地参与项目的决策过程中。“一带一路”将会有很多相对综合的发展项目,而不仅仅是工程建设,比如铁路或者港口的建设和运营,甚至园区整体开发。PPP 模式的核心,即是由承办资本方通过良好的经营向政府提供其需要购买的服务,这正是这种综合发展项目最需要的。

(二)中国企业和中国PPP模式的机遇

首先,根据AEI (China Global Investment Tracker)[2]和世界银行的统计,截至2016年,中国在一带一路沿线国家直接投资和建造合同总额为780.8亿美元,占全球范围内投资31.8%。 其中,建造合同方面,2016年我国对一带一路国家建造合同额为474.9亿美元,占全球范围内投资的62.11%。 [3]据商务部最新数据,中国企业目前已经在“一带一路”沿线20个国家建设了56个经贸合作区,涉及多个领域,累计投资超过185亿美元。现阶段,中国作为倡议国,在对一带一路国家的投资和建设中,承担了很好的带头作用。

 与此同时,我们看到,由于中国自身发展的需要,自2014年初PPP模式推广以来,截至2017月初,按照要求审核纳入PPP综合信息平台项目库的项12699个,总投资额153,011亿元。[4] 尽管中国PPP模式发展时间并不长,自身存在的问题也有很多,但是中国PPP项目体量大,且覆盖各个领域,应用于不同行业和区域。在这个过程中金融机构,企业,政府,包括咨询服务和学术研究机构都积累了大量的经验和教训。 这些经验和教训不仅仅使得中国的企业,政府和各类相关机构对PPP模式的机制和应用有了更成熟和深刻的认识,也将为一带一路沿线国家应用PPP模式提供丰富的实践经验。例如,香港特别行政区为了更好地指导 PPP 项目在香港的实行,效率促进组(Efficiency Units)先后出台了《公私合营项目 PPP 指南》和《公私合营项目 PPP 指南 2008》。 香港也有相当一批优秀的企业,成功的运用PPP模式,实现了提高公共服务效能的同时,为企业创造利润。其中,香港港铁公司的“轨道+物业”模式获得了大量关注,许多国家的轨道交通规划建设上,都予以借鉴和学习。这些丰富的经验和资源,成功案例和失败教训,将对就一带一路沿线国的投资建设起到指导和借鉴的作用,也将成为中国向世界分享和推广自身PPP模式的机会。

(三)一带一路上的PPP典型案例

2017年5月,国家发改委向全社会征集的一带一路PPP典型案例,这些在建和即将建设的项目在一定程度上反映了我国一带一路基础设施建设投资的使用PPP模式的情况,也提供了PPP模式在一带一路沿线国家应用的真实案例。 该征集活动,最终有52个项目入围。 入围的52个项目,几乎全部由大型国有企业包揽。入围的项目分布领域前三名分别是:电力;园区开发和通信、信息、网络;其中,电力项目占到项目总数的近40%。入选项目所应用的PPP模式中,BOT, DBFOT, BOOT, BOO,参与入股等形式均存在,其中,BOT最为被广泛应用。入围项目的投资覆盖了全世界26个国家和地区,然而,东南亚高居榜首,占四成。52个项目中有21个案例给出明确的特许经营期限。有些项目获得国家发展类银行的资助,也包括AIIB,丝路基金等以一带一路为核心而成立的国际金融组织,但主要还是企业自筹资金。 从付费方式看,政府购买为主,其次是使用者付费方式。

PPP模式作为基础设施建设的基本选择之一,入围的项目中,能源和大型市政工程项目占总项目数的85%。 同时,由于这类大型项目对企业的资金、技术和规模的要求度比较高,实力雄厚的央企,国企成为了主力军。例如,国家电网,在电网基础设施方面有着丰富的经验,此次入围评选的项目即包括:巴基斯坦默蒂亚里-拉合尔直流输电项目、巴西控股公司股权与绿地投资项目、葡萄牙国家能源网公司(REN)股权投资项目和希腊独立输电运营公司股权投资项目。入围的部分项目,中国企业获得50%以上的股权,占绝对控股地位。(如:印尼巴厘岛3×142MW燃煤电厂项目;越南海阳2×600MW燃煤发电厂 )。 可以说,中国企业在这些PPP项目上,掌握一定的主导权和影响力,对于PPP模式在这些国家的推广有着一定的影响力。 另一方面,入围的项目中,PPP模式的选择以BOT为主,融资途径和回报模式也比较单一。PPP模式在一带一路沿线部分国家的应用尚属于初级阶段。如何充分发挥PPP模式的优势,支持一带一路基础设施建设,还有很大的发展和探索的空间。

最后, 虽然PPP模式的应用,必将面临很多问题和挑战。例如,PPP模式如何适应沿线国的经济政治文化土壤,如何确保PPP项目的“物有所值”(value for money),如何在提高政府效能的同时为企业盈利,如何设置出值得推广的PPP模式的最佳实践,设计出更科学的绩效评估体系……都是摆在面前的现实问题,值得我们进一步思考和研究。 但毫无意味,一带一路战略的实施,尤其是设施联通的实现,PPP模式必将扮演重要的角色。2017年6月17日,国家发改委财金司副司长陈洪宛也在“基础设施建设投融资国际研讨会”上表示,随着“一带一路”的推进,预计下一个五年计划“一带一路”PPP投资将可能超过20万亿元。[5] 中国企业应把握一带一路的机会,结合自身发展经验,充分发挥和利用PPP模式的优势,为“一带一路”的建设和当地人民生活质量的提升做出贡献。

 

[1] 新华社,授权发布:推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行    http://news.xinhuanet.com/finance/2015-03/28/c_1114793986.htm 

[2]China Global Investment Tracker, http://www.aei.org/china-global-investment-tracker/ 

[3] 中国一带一路网,商务部数据: https://www.yidaiyilu.gov.cn/info/iIndex.jsp?cat_id=10018

[4] 国家财政部政府和社会资本研究中心,http://www.cpppc.org/

[5] 中国一带一路网,发改委:未来一带一路PPP投资或超20万亿 http://www.sohu.com/a/149939192_731021

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